UWERTURA DYPLOMACJI AMBASADORÓW UE.
Unia Europejska wiąże się z koordynacją działań zbiorowych, a każda zmiana ładu społecznego, czy takie duże wydarzenie na świecie, jak pandemia, wymaga choćby z przyczyn technicznych, jakiejś formy koordynacji organizacji społecznej. W czasie pandemii w takich organizacjach formalnych, jak Unia Europejska istnieją specjalne mechanizmy służące koordynacji wysiłków rządów państw zmierzających do osiągnięcia wspólnych politycznych celów. Koordynacja, zwłaszcza na tak dużą skalę, wymaga zcentralizowanego przywództwa, a środkiem, który umożliwia kierowanie i koordynowanie działań ludzi jest władza. Silna demokratycznie wybrana władza wymaga legitymizacji, prawomocna władza (power) to zwierzchnictwo, zbiorowa aprobata uprawomocnia przywództwo. Dezaprobata, jaką wśród wielu wyborców mogą wywołać nieprzejrzyste działania członków rządów w Radzie UE zmniejsza ich skuteczność, gdyż działania te rodzą opór i agresję. Brak przejrzystości niektórych procesów legislacyjnych Rady spowodował społeczną krytykę i zaniepokojenie u Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.
W wywiadzie udzielonym ,,Investigate Europe”, zamieszczonym w Internecie 14 stycznia 2021 roku, Leo Hoffmann-Axthelm koordynator ds. badań i rzecznictwa w Transparency International EU, rozmawiał o pracy monitorującej, jaką prowadzi jego organizacja w celu śledzenia przejrzystości procesów legislacyjnych Rady i przestrzegania Traktatów Unii Europejskiej oraz o tym, w jaki sposób Rada znajduje obejścia dla wymogów przejrzystości nałożonych przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. -,,Próbowaliśmy po prostu oprzeć się na Traktacie o Unii Europejskiej, na Traktacie Funkcjonowania Unii Europejskiej oraz na istniejącym prawodawstwie, dotyczącym przejrzystości procesu legislacyjnego na poziomie UE i oczywiście na całym odpowiednim orzecznictwie z Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości. Wykorzystując wszystkie te elementy ram prawnych, pokazujemy, że Rada nie realizuje właściwie obowiązków przejrzystości w procesie legislacyjnym’’. Dalej kontynuuje: -,,Właściwie wymogi dotyczące przejrzystości na szczeblu UE są bardzo wysokie, zwłaszcza jeśli chodzi o procedurę legislacyjną, ale w praktyce to się nie sprawdza. Trzeba uważać na to, jak to ujmujesz, biorąc pod uwagę, że Rada odpowiada przed ETS UE, więc jeśli Rada naprawdę łamie prawo, to oczywiście ETS musiałby powstrzymać Radę przed zrobieniem tego. Jednak w praktyce Rada znalazła różne sposoby obejścia wyroków ETS, na przykład nie przedstawiając dokumentów, w których odnotowuje tożsamość [nazw] państw członkowskich, zgłaszając konkretne sugestie i opinie’’- dodaje i kontynuuje dalej: -,,Parlament Europejski próbował naciskać na większą przejrzystość w Radzie, a Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich [Emily O’Reilly] również wielokrotnie przeprowadzała dochodzenia w sprawie braku przejrzystości w działaniach Rady. Rzeczywiście oskarżyła Radę o niewłaściwe administrowanie, co jest najostrzejszą krytyką ze strony Rzecznika Praw Obywatelskich UE. Rada próbowała uzasadnić istniejące status quo mówiąc, że muszą robić rzeczy w tajemnicy, aby znaleźć przestrzeń na kompromis. Myślę jednak, że jeśli spojrzysz tylko na obecny problem Rady w zakresie uzgadniania projektów aktów prawnych, myślę, że to nieprawda, ponieważ jeśli funkcjonalnie istnieje demokratyczna odpowiedzialność — jeśli masz wiedzę o tym, [jako wyborca] co twój rząd blokuje w Radzie — wtedy można wywierać znacznie większą presję na rządy, a to może przezwyciężyć blokadę i impas. Sądzę więc, że zwiększona odpowiedzialność demokratyczna w rzeczywistości uczyniłaby Radę bardziej funkcjonalną. Nie sądzę, aby istniejące status quo pomagało rządom znaleźć przestrzeń do kompromisu’’. Wskazując na ówczesny brak przejrzystości Rady Emily O’Reilly Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich informowała:- „Rada UE poprzez praktyki, które utrudniają kontrolę projektów unijnych aktów prawnych – podważa prawo obywateli do rozliczania swoich wybranych przedstawicieli”. Taki też był wniosek szczegółowego dochodzenia z 2018 roku w sprawie braku przejrzystości w Radzie.
Naturalną koleją rzeczy w polityce, niemal w każdym wieku jest pojawienie się państwa, które dysponując potęgą, wolą, intelektualnym i moralnym rozmachem, które zdolne jest kształtować cały układ międzynarodowy, zgodnie z wyznawanymi przezeń ideałami. Z takim zapleczem, wcześniej, czy później będzie dążyć do osiągnięcia celu, jakim jest światowe przywództwo. Wówczas na arenę walki politycznej wkraczają nowe idee, strategie, dyplomaci i ambasadorowie. Już w XVII w. Francja pod rządami kardynała Richelieu wprowadziła nowoczesne podejście dyplomatyczne do stosunków międzynarodowych, które opierało się na państwie narodowym i motywowane interesami narodowymi, jako celem nadrzędnym. W XVIII wieku Wielka Brytania wypracowała pojęcie równowagi sił, które miało obowiązywać w europejskiej dyplomacji przez następne dwieście lat. Wreszcie w wieku XIX Austria Metternicha zrekonstruowała tzw. Koncert Europejski, któremu udało się zachować pokój przez całe stulecie, a Niemcy Bismarcka zdemontowały go, przetwarzając europejską dyplomację w bezwzględną politykę siły. Krajem, który w XX wieku wpłynął na charakter stosunków międzynarodowych w sposób zdecydowany, a jednocześnie niejednoznaczny, były Stany Zjednoczone. Do tej pory nie było takiego drugiego społeczeństwa, które by równie stanowczo obstawało przy niedopuszczalności interwencji w sprawy wewnętrzne innych państw i równie ,,gorąco’’ utrzymywało, że jego ideały nadają się do uniwersalnego zastosowania w świecie. Żaden kraj jak zauważa Henry Kissinger nie był w takim stopniu niechętny angażowaniu się za granicą, przy jednoczesnym wchodzeniu w przymierza i zobowiązania o niespotykanym zasięgu i skali. Niezwykłość zasad amerykańskiej dyplomacji w Zimnej Wojnie, zaowocowała osiągnięciem celu – zwycięstwem bez wojny. Ameryka zawsze była zdania, że zapobieganie wojnie jest wyzwaniem tyleż prawnym, co dyplomatycznym i że przeciwstawia się nie tyle potencjalnej zmianie, jako takiej, ile sposobowi, w jaki zmiana ta zachodzi, w szczególności zaś użyciu siły. Jak wskazuje Henry Kissinger Narody Europy nie wybrały sobie równowagi sił, jako sposobu na regulowanie swoich stosunków z wrodzonej kłótliwości, czy też zamiłowania do intryg cechującego „Stary Świat”. Jeśli przyjąć, że nacisk kładziony na demokrację i prawo międzynarodowe wynikał z amerykańskiego unikalnego poczucia bezpieczeństwa, to trzeba pamiętać, że dyplomacja europejska ukształtowała się pod wpływem doznawanych ciosów. Polityczne ciosy zależą od sposobu i zasad prowadzenia polityki. Twierdzenie, że zasady zachowania etycznego, dotyczą wszystkich działań międzynarodowych w takiej samej mierze i w takim samym stopniu, jak działań indywidualnych jest całkowitym zaprzeczeniem polityki i dyplomacji prowadzonej według zasady ,,raison d’état’’, wykorzystanej przez kardynała Richelieu. W podejściu racjonalistycznym do uprawiania polityki i dyplomacji, Kardynał Richelieu traktował wiarę króla jako wyzwanie strategiczne i choć sam był człowiekiem religijnym, swoje obowiązki ministra widział w świetle całkowicie świeckim. Zbawienie mogło być celem osobistym, lecz dla męża stanu, jakim był Kardynał Richelieu, nie miało to specjalnego znaczenia: „Człowiek jest nieśmiertelny, jego zbawienie oczekuje go w życiu pośmiertnym’’ – powiedział kiedyś. – ,,Państwo nie jest nieśmiertelne, a jego zbawienie jest dziś albo nigdy’’- zauważył. Innymi słowy, według tej zasady ,,w żadnym świecie państwa nie są oceniane za czynienie tego, co słuszne, nagradzane są tylko wtedy, jeśli były wystarczająco silne, by robić to, co konieczne’’. Zmierzając do wyczerpania wojujących stron i przedłużenia działań wojennych, Richelieu wspierał finansowo wrogów swoich wrogów, przekupywał sprzymierzeńców, rozbudzał powstania i gromadził niezwykły zestaw dynastycznych i prawnych argumentów, by osiągnąć swój cel. Powiodło mu się do tego stopnia, że wojna, która rozpoczęła się w 1618 roku ciągnęła się całymi dekadami i ostatecznie przeszła do historii pod nazwą oddającą specyficzny charakter jej przebiegu ,,Wojny Trzydziestoletniej”. Kierując się zasadą ,,raison d’etat’’, Richelieu w siedemnastym roku wojny przekonał swego króla o konieczności przystąpienia do wojny po stronie protestanckich książąt. Nie mając lepszego uzasadnienia, jak sposobność wykorzystania rosnącej siły Francji, tak agitował do działań: „Jeśli jest to znakiem szczególnej roztropności, że przez okres dziesięciu lat trzymałeś w ryzach siły przeciwników siłami swoich sprzymierzeńców, poprzez sięganie do kieszeni, a nie po broń, to zaangażowanie się w otwartą wojnę, kiedy sprzymierzeńcy już dalej bez ciebie istnieć nie mogą, jest znakiem odwagi i wielkiej mądrości, i pokazuje, że w gospodarowaniu pokojem swego królestwa działałeś, jak ci ekonomiści, którzy wkładając wielki wysiłek w zgromadzenie pieniędzy, potrafią także je wydawać”- skonstatował. Sukces polityki ,,raison d’état’’ wydaje się, że zależy przede wszystkim od umiejętności oceny stosunku sił i podejścia, w którym wartości uniwersalne określa sam człowiek według tego, jak je postrzega.
Od kiedy istnieje społeczeństwo, towarzyszy mu władza i polityka. Przyjęło się, że dyplomacja polityki łączy się z ambasadorami, którzy są nie tylko stałą, wyróżniającą się częścią każdego społeczeństwa, ale odgrywają w nim znaczącą rolę. Spośród wielu czynników generujących nierówności społeczne to właśnie władza jest tym specyficznym dobrem, gdyż występuje we wszystkich relacjach społecznych, a władza pozycji ambasadora jest czynnikiem pożądanym przez wielu, gdyż łączy się z dostępem do prestiżu i pieniędzy. Władza państwa hegemona w regionie stanowi podstawę dominacji militarnych, finansowych, gospodarczych, transportowych, technologicznych, społecznych, energetycznych, zdrowotnych, strategicznych i innych. Gdy politycznej ,,grze władzy’’ towarzyszą ,,sekrety”, a za zamkniętymi drzwiami odbywają się tajne układy i rozmowy, sytuacja staje się nieprzejrzysta. Szczególnie, gdy to mianowani partyjnie urzędnicy dominujących rządów krajowych, wspólnie niejako ,,za kulisami” negocjują w tajemnicy o sprawach regulujących codzienne życie społeczne wyborców. Limitowanie informacji, niejawność, brak transparentności musi budzić niepokój i pozbawia społeczeństwo możliwości dokonywania wolnych wyborów. Sytuacja niejawności może sprzyjać określonym grupom interesu w lobbowaniu na rzecz wybranych branż, a taka praktyka mogłaby podważyć społeczne zaufanie do rządów. Kontrola źródeł informacji oraz kanałów jej dystrybucji i zabieganie społeczeństwa o transparentność decyzji rządów, szczególnie dziś, staje się podstawowym narzędziem społeczeństwa w rozpoznaniu i utrwalania wiarygodności społecznego celu działań rządzących. W demokratycznych państwach każde ugrupowanie polityczne chcąc zdobyć poparcie i władzę lub przynajmniej wpływ na podejmowane decyzje musi umiejętnie przekonywać wyborców do własnej idei, pomysłu na postęp, projektów wyborczych i przyszłych działań. Zarówno politycy walczący o władzę, jak i ją sprawujący, czy wszyscy, którzy ponownie wkraczają na arenę polityczną pod ,,nowym-starym szyldem”, muszą uzyskać akceptację etyczną, moralną, ideologiczną, i pragmatyczną dla swoich kandydatów, gdyż polityka korzysta z kredytu zaufania społecznego, które jest jednym z czynników warunkujących skuteczność rządzenia, dokonywanych zmian i realizacji oczekiwań społecznych w określonym przez społeczeństwo czasie.
Dziś pandemia i ,,lockdown”, zweryfikowały pracę członków rządów państw Unii Europejskiej. Strach przed Covid_19 w pierwszych miesiącach sparaliżował polityczne decyzje demokratycznie wybranej grupy polityków, którzy powierzyli przywileje władzy i odpowiedzialności za walkę z pandemią na dyplomatyczne ,,ciało decyzyjne” ambasadorów pod nazwą ,,Coreper”- w żargonie UE, które jest ,,brakującym ogniwem”, ,,maszynownią” i ,,prawdziwym centrum” władzy UE, jak wskazali dyplomaci. Do najważniejszych członków Coreperu należą ambasador Niemiec Clauss i jego francuski odpowiednik Philippe Léglise-Costa, a pozycję ambasadorów ,,Coreperu” wzmacnia kluczowy atut, którym jest bezpośredni kontakt z prezydentami i premierami kraju. Michael Clauss, niemiecki ambasador UE, zwrócił uwagę, na fakt izolacji. ,,Coreper stał się bardziej polityczny, z tego względu, że nie było wielu osobistych spotkań ministrów rządów państw członkowskich UE w czasie pandemii. -„Jesteśmy urzędnikami służby cywilnej, ale musimy także zobaczyć dynamikę polityczną związaną z naszą pracą” – powiedział. Jim Cloos, niedawno emerytowany, były wysoki rangą urzędnik Rady, argumentował, że postrzeganie ,,Coreperu’’, jako dowodu na to, że UE jest rządzona przez niewybieralnych biurokratów, było błędne. Zauważył, że ambasadorowie mają „silny związek z przywództwem politycznym… To nie biurokracja decyduje, to zawsze jest decyzja polityczna”.
Konkluzja: Awans ambasadorów, pokazał jak ważna jest rola członków ,,Coreperu’’ w utrzymaniu sprawnego działania ,,maszynowni” UE podczas kryzysu związanego z walką z pandemią Covid-19, ale także wskazał, że cienka jest granica między służbą cywilną a działaniami politycznymi.
Aleksandra Rachwał
,,Knowlegde is Power”
1 https://www.investigate-europe.eu/en/2021/leo-hoffman-axthelm-transparency-international/, dostęp 08.07.2021, godz. 12,35.
2 https://www.investigate-europe.eu/en/2020/behind-closed-doors-secrets-in-the-council/, dostęp 07.06.2021, godz.15,35.
3 https://www.academia.edu/21257459/DYPLOMACJA_HENRY_KISSINGER, dostęp 05.07.2021, godz.14,35.
4 Tamże.
5 https://www.academia.edu/21257459/DYPLOMACJA_HENRY_KISSINGER, dostęp 04.07.2021, godz.13,30.
6 Tamże.
7 Wyleżałek J.2018.,,Manipulacja jako narzędzie władzy w perspektywie systemowej” w: Landau-Czajka A. (red.). ,,Systemowe uwarunkowania języka i komunikacji społecznej’’, Wydawnictwo SGGW, Warszawa. https://www.academia.edu/38788204/Manipulacja_jako_narz%C4%99dzie_w%C5%82adzy_w_perspektywie_systemowe.
8 https://www.politico.eu/article/eu-ambassadors-coreper-power-center/, dostęp 07.07.2021, godz.8,43.
9 https://www.politico.eu/article/eu-ambassadors-coreper-power-center/, dostęp 07.07.2021, godz.8,50.