Suwerenność w państwie i poza państwem
W 1979 r. w okresie, gdy przygotowywaliśmy się do powołania Konfederacji Polski Niepodległej napisałem artykuł polemizujący ze stanowiskiem KOR – Jacek Kuroń krytykował nasz postulat niepodległości wskazując, że Polsce potrzebne są reformy i „socjalizm z ludzką twarzą”. Podnosiłem, że reformowanie będzie bezskuteczne jeśli Polscy nie odzyskają niepodległości. Wykazywałem jak ważną dla naszego życia narodowego jest suwerenność naszego państwa. Dziś, gdy doświadczamy prób odebrania Polsce suwerenności wracam do tej kwestii.
Pojęcia suwerenność i niepodległość oznaczają, najogólniej mówiąc, niezależność od innych. Dlatego zdarza się dość często, że bywają używane zamiennie. Możemy często usłyszeć, że nie tylko państwo, ale jakiś człowiek jest niepodległy w swym zachowaniu, lub, że ktoś jest mniej czy bardziej suwerenny w tym co robi. Niepodległość i suwerenność stały się synonimami niezależności. Jednak zarówno w naukach politycznych, jak i wśród badających stosunki międzynarodowe (zwłaszcza w obszarze prawa międzynarodowego) dominuje pogląd, że suwerenność jest stałą opisową cechą państwa, odnosi się do państwa, i oznacza „władzę pierwotną, niewywodzącą się z nadania przez inne państwo, podlegające tylko tym ograniczeniom, jakie ten podmiot sam przyjmie”. (Ludwik Ehrlich „Prawo międzynarodowe”, Warszawa 1958.). Z drugiej jednak strony niepodległość to też niezależność państwa od innych państw pod względem stosunków zewnętrznych i spraw wewnętrznych. Przy tym współcześnie przyjmuje się, że w przypadku państw niepodległych istnieją dwa wymiary wyrażania suwerenności. Mamy aspekt wewnętrzny odnoszący się do relacji między narodem rozumianym jako byt polityczny, a władzą państwową na podstawie prawa narodu (ludu) do stanowienia o sobie. W kręgu cywilizacji łacińskiej suwerenność narodu w takiej relacji oznacza jego kontrolę nad władzą państwową czym naród władzę też legitymizuje, a tym samym tworzy samo państwo. Istnieje też aspekt drugi – zewnętrzny odnoszący się do międzynarodowego statusu państwa i jego relacji na gruncie prawa międzynarodowego, które też chroni suwerenność państwa w tym obszarze. Jacek Czaputowicz zauważył, że nie należy odnosić suwerenności tylko do organizmów państwowych bowiem: „suwerenność może dotyczyć innych niż państwo aktorów, takich jak monarchia, naród, Bóg, jednostka ludzka, czy prawo”. W innym miejscu ten sam autor wywodzi, że suwerenność „jest jak kamień, nie może być zwiększona lub zmniejszona”, a: „Państwa mają takie same prawa wynikające z suwerenności”.
Suwerenność wewnętrzna
W klasycznej definicji państwa, stworzonej w XIX w. przez Georga Jellinka, niemieckiego teoretyka prawa, wyróżnia się trzy elementy: ludność, terytorium i najwyższa władza. Brak któregoś z nich powoduje, że państwo nie może funkcjonować prawidłowo. W prawie międzynarodowym kryteria państwowości zostały określone w konwencji w Montevideo z 1933 r., gdzie w artykule 1. zapisano, że:
„Państwo jako podmiot prawa międzynarodowego powinno mieć następujące elementy:
– stałą ludność,
– suwerenną władzę,
– określone terytorium (wielkość państwa nie wpływa na jego podmiotowość) oddzielone od innych granicą,
– zdolność wchodzenia w stosunki międzynarodowe„.
Brak którejś z wymienionych składowych sprawia, że dany organizm polityczny nie będzie uznawany za państwo. Przy czym istotną cechą, niejako zwieńczającą proces uzyskania przez państwo niepodległości, stanowi zdolność wchodzenie w relacje międzynarodowe: „Państwo staje się państwem, gdy jest uznane za państwo suwerenne przez inne państwa”.
Współcześnie cechy międzynarodowego uznania nie posiadają organizmy polityczne uformowane chociażby w rezultacie rosyjskich interwencji zbrojnych, m.in. Abchazja, Naddniestrzańska Republika Mołdawska, Republikę Osetii Południowej. W przypadku państwa niepodległego muszą występować także wszystkie pozostałe elementy. Przykładem może być istniejąca do 1989 r. Polska Rzeczypospolita Ludowa posiadającą stałą ludność, terytorium i uznanie międzynarodowe, ale będąc tworem zależnym od ZSRR – nie miała suwerennej władzy, więc nie była państwem niepodległym. Dotyczyło to nie tylko PRL. W byłym bloku sowieckim obowiązywała doktryna „ograniczonej suwerenności”, głosząca, że: „Wspólnota socjalistyczna jako całość ma prawo do interwencji na terytorium każdego państwa członkowskiego bloku socjalistycznego w sytuacji, gdy wewnętrzne lub zewnętrzne siły, wrogie wobec socjalizmu, usiłują zakłócić rozwój tego kraju i przywrócić ustrój kapitalistyczny”. W praktyce to oznaczało, że suwerenne są tylko władze ZSRR. Wspomnianej doktryny nie akceptowały państwa komunistyczne niezależne od Moskwy Chiny, Albania, Jugosławia i jedno państwo bloku sowieckiego, Rumunia.
Zastanawiając się nad procesami dochodzenie przez Polskę do niepodległości w trakcie rozpadu bloku sowieckiego można dostrzec, że stało się to za sprawą coraz liczniejszych i potęgujących się zjawisk będącymi wyrazem suwerennych poczynań coraz większej liczby Polaków. Było widoczne, że w PRL, państwie będącym satelitą ZSRR są dziedziny, w których obywatele mogą funkcjonować mimo wszystko w miarę suwerennie. Takim obszarem była np. aktywność Kościoła katolickiego. Przykład niezależnej postawy i suwerennych zachowań dawał Prymas Polski kardynał Stefan Wyszyński. Prymas Polski abp. Wojciech Polak mówił (26.08.2018): „ Kiedy więc w trwającym jubileuszowym roku z radością i wdzięcznością w sercach świętujemy 100-lecie odzyskania niepodległości warto za św. Janem Pawłem II raz jeszcze sobie powtórzyć, że właśnie tutaj, na Jasnej Górze, gdzie mieszka Królowa Polski, w jakiś sposób zawsze byliśmy wolni, i że o to święte miejsce, o Jasną Górę opierała się nadzieja narodu oraz wytrwałe dążenie do odzyskania niepodległości”.
Po 1975 r. gdy podpisano w Helsinkach, na zakończenie Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie Wielką Kartę Pokoju, a państwa bloku sowieckiego, w tym PRL, ratyfikowały Międzynarodowe Pakty Praw Człowieka, pojawiła się szansa podjęcia niezależnych od władz działań społecznych, a następnie także politycznych. Wielkim aktem narodowej suwerenności było powstanie w 1980 r. NSZZ „Solidarność” będącego formalnie związkiem zawodowym, ale faktycznie ruchem wolnościowym obejmującym miliony ludzi.
Skala suwerennych działań Polaków (ich ilość) była tak wielka, że mimo zastosowania środków represyjnych (stan wojenny 1981 r.) władzom PRL nie udało się tego odwrócić i w końcu musiały kapitulować. W procesie zapoczątkowanym ugodą przy tzw. okrągłym stole doszło do przemian, które zaowocowały wyborami parlamentarnymi, najpierw w czerwcu 1989 r. odbyły się tzw. wybory kontraktowe, częściowo wolne, a w października 1991 r. pierwsze raz w Polsce po II wojnie światowej całkowicie wolne wybory do sejmu i senatu. Ukoronowaniem suwerennych zachowań obywateli polskich były wybory powszechne na urząd Prezydenta RP przeprowadzone w listopadzie i grudniu 1990 r. 22 grudnia 1990 r,. prezydent RP na Uchodźstwie Ryszard Kaczorowski uroczyście przekazał na Zamku Królewskim w Warszawie insygnia władzy państwowej II RP na ręce wybranego w pierwszych wolnych, od zakończenia II wojny światowej, wyborach prezydenta Polski Lecha Wałęsy. Państwo polskie odzyskało niepodległy byt.
Podsumowując przedstawiony powyżej proces odzyskiwania przez Polskę niepodległości można zastanawiać się ile powinno być suwerennych wolnościowych zachowań obywateli, aby niepodległe państwo zaistniało? Jednak pytanie o to ile powinno być suwerenności, aby pojawiło się niepodległe państwo wywołuje też pewną obawę. Jeśli można przeprowadzić proces tworzenia niepodległego państwa to można go też suwerennymi działaniami, ale destrukcyjnymi, odwrócić. W warunkach ostrego sporu politycznego – taką sytuację mamy dziś w Polsce – gdy zorganizowane grupy obywateli (partie polityczne, stowarzyszenia, organizacje pozarządowe) mogą podejmować działania kwestionując legalizm instytucji państwa, odmawiając akceptacji dla stanowionego przez rządzących porządku prawnego jest to możliwe. Jeśli skala zjawiska przekroczy dopuszczalne w działalności opozycyjnej granice i uruchomi nastawione wrogo do władz państwowych masy ludzkie, to bez trudu można będzie doprowadzić do destrukcji państwa i w konsekwencji do jego unicestwienia. Taki proces miał przecież miejsce w Polsce w drugiej połowie XVIII w. gdy w podzielonym społeczeństwie w sporze, także w rezultacie wsparcia z strony obcych państw, zwyciężyły ośrodki polityczne (konfederacja targowicka) przeciwne reformom i naprawie państwa. W następstwie tego Rzeczpospolita na ponad 100 lat zniknęła z mapy politycznej Europy.
Suwerenność zewnętrzna
Współcześnie w relacjach międzynarodowych obok samych państw coraz większą rolę odgrywają wspólnoty międzynarodowe obejmujące i łączące grupy państw. Takie wspólnoty narzucają państwom członkowskim pewne ograniczenia w korzystaniu z przysługującej im suwerenności, na co państwa te godzą się licząc na zagwarantowanie swych interesów i uzyskanie różnych korzyści, które powinny rekompensować akceptowane ograniczenia. Mimo to organizacje międzynarodowe nie uzyskują własnej suwerenności. Nawet orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości jednoznacznie stwierdza, że tylko państwa są obdarzone tą cechą.
Polska jest od 1999 r. członkiem Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego (NATO), a od 2004 r. Unii Europejskiej (UE).
NATO jest strukturą respektującą suwerenność każdego z państw członkowskich. W szczególności należy podkreślić, że w NATO przyjęto trzy podstawowe zasady funkcjonowania Sojuszu:
- całkowitej suwerenności i podmiotowości państw członkowskich;
- jednomyślności w podejmowaniu decyzji;
- oddzielenie struktury politycznej Sojuszu od zintegrowanej struktury dowodzenia, przy bezwzględnym prymacie struktury politycznej.
Warto przedstawić dwie pierwsze zasady.
Zasada suwerenności państw członkowskich została zapisana w tworzącym NATO traktacie waszyngtońskim i od początku była traktowana jako podstawa działalności Sojuszu.
O różnicach między sowieckim „Układem Warszawskim” a NATO świadczy m.in. następujący przykład: w 1956 r. Węgry ogłosiły neutralność i wystąpienie z UW. W efekcie doszło do interwencji zbrojnej ZSRR i zdławienia węgierskich dążeń wolnościowych przez Moskwę; w 1966 r. prezydent de Gaulle ogłosił wystąpienie Francji ze struktur wojskowych NATO i w następstwie wojskowe dowództwa i natowskie struktury natowskie musiały opuścić ten kraj. NATO w pełni uszanowało suwerenną decyzję Francji, UW nie uszanowało decyzji Węgier.
Zgodnie z traktatem wszystkie państwa członkowskie NATO, bez względu na wielkość terytorium, liczbę ludności, potencjał gospodarczy, czy też liczebność sił zbrojnych, mają równe prawo głosu we wszystkich kwestiach dotyczących polityki NATO i jego funkcjonowania. W konsekwencji przyjęcia tej zasady najważniejszym organem jest Rada Północnoatlantycka, w której na jednakowych zasadach są reprezentowane wszystkie państwa członkowskie. Każde z nich ma jeden, tak samo liczący się głos, dlatego w każdym głosowaniu formalno-prawna pozycja potężnych Stanów Zjednoczonych jest taka sama jak np. Islandii, czy Luksemburga.
Proces decyzyjny w NATO jest skonstruowany w taki sposób, że niemożliwe jest podjęcie jakiejkolwiek decyzji politycznej czy wojskowej bez aprobaty Rady. Z tego względu każda sprawa, istotna z punktu widzenia NATO musi stać się bezwarunkowo przedmiotem obrad Rady Północnoatlantyckiej i być przegłosowana na tym forum. O tym, jak bardzo liczy się każdy głos świadczy fakt, że gdy jakieś państwo wycofa się z wcześniej uzgodnionych ustaleń, jego suwerenna decyzja przeważa i Rada koryguje podjęte wcześniej postanowienia uwzględniając stanowisko danego kraju.
Zasada suwerenności obowiązuje też w kwestiach wojskowych. Każde z państw decyduje, jak dużą cześć swych sił zbrojnych będzie gotowe wydzielić do działań w ramach zintegrowanej struktury obronnej NATO i decyzje te może korygować podczas kolejnych cyklów planowania obronnego Sojuszu. Żadna z instytucji (dowództw) NATO nie może zmusić żadnego państwa członkowskiego do wysłania wojsk w rejon konfliktu i do udziału w operacjach bojowych.
Zasada jednomyślności (konsensus) w podejmowaniu decyzji czyni NATO instytucję zdolną do zgodnego działania, zapewnia jego postanowieniom autorytet, wynikający z jednoznacznego poparcia ich przez Sojusz, a jednocześnie nie podważa zasady suwerenności państw członkowskich. Niemal od chwili powstania NATO utrwalił się zwyczaj, że Rada Północnoatlantycka i inne najwyższe organy kolegialne (polityczne i techniczne) podejmują decyzje jednogłośnie. Z jednej strony wymaga to poparcia wszystkich państw dla danego postanowienia, z drugiej jednak daje gwarancje późniejszego ich zaangażowania w jego realizację, a ponadto ma ogromny, wewnętrzny i zewnętrzny aspekt propagandowy, prezentując NATO jako organizację zwartą i jednomyślną. Dodatkowo podkreśla to równość wszystkich państw należących do NATO oraz umacnia demokratyczny charakter organizacji i w praktyce oznacza, że nawet największe państwo (USA) nie może przeprowadzić swojej woli bez konsultacji z wszystkimi państwami członkowskimi. Oczywiście, konsekwentne przestrzeganie tej zasady jest dużym utrudnieniem przy podejmowaniu decyzji, gdyż trzeba uwzględniać stanowisko wszystkich państw członkowskich. Szczególnej wagi nabiera ten problem, gdy pojawia się potrzeba przyśpieszenia procesu podejmowania decyzji. Dlatego aby zapobiec paraliżowi decyzyjnemu został wypracowany dość skuteczny mechanizm konsultacyjny, który pozwala na uzgodnienie stanowisk wszystkich państw przed podjęciem decyzji. Z tego powodu oficjalne sesje Rady Północnoatlantyckiej i innych kolektywnych instytucji (komitetów) NATO najczęściej mają charakter czysto formalny bowiem decyzje zostały wcześniej ustalone.
W każdym razie w NATO państwa członkowskie mają pełne gwarancje respektowania ich suwerenności. Inaczej to wygląda w Unii Europejskiej.
Unia wykształciła specyficzny dla siebie system rządzenia opierający się na odrębnej od władz krajowych państw członkowskich administracji wykonawczej szczebla unijnego na czele z Komisją Europejską. W tym systemie funkcje prawodawcze wykonuje Rada Unii Europejskiej. Rada zwykle składa się z ministrów spraw zagranicznych każdego z państw członkowskich Unii Europejskiej (tzw. Rada Ogólna), lub z takiej samej liczby ministrów innego resortu (Rada Branżowa). W jej ramach ministrowie spotykają się, aby omawiać, zmieniać i przyjmować akty prawne oraz koordynować wspólną politykę. Ten szczebel zapewnić ma ochronę narodowych interesów państw członkowskich, a więc ma gwarantować respektowanie suwerennych praw państw członkowskich.
Funkcje wykonawcze, ale nie decyzyjne, ma spełniać Komisja Europejska odpowiedzialna za bieżącą politykę Unii, nadzorująca prace wszystkich agencji UE i zarządzająca jej funduszami. Komisja posiada inicjatywę legislacyjną w zakresie prawa unijnego, ale ona nie stanowi prawa. Jej funkcjonowanie jest wzorowane na rządzie gabinetowym, a tworzących Komisje 28 komisarzy odpowiada randze ministerialnej w rządach poszczególnych państw.
W kwestii stosunku do suwerenności w UE współcześnie zderzają się dwie tendencje: dominująca w administracji unijnej, usiłująca ograniczać i zmniejszać rolę państw narodowych oddając ich uprawnienia decyzyjne w sposób poza-traktatowy instytucjom unijnym, o co szczególnie zabiega Komisja Europejska oraz tendencja przeciwna, respektującą suwerenne uprawnienia państw, określana jako „Europa Ojczyzn”. Wizja takiej wspólnoty przyjmowana była przez „ojców założycieli” (Schumann, De Gasperi, Adenauer), propagowana przez gen. Charles’a de Gaulle’a, zakładająca związki gospodarcze przy zachowaniu odrębności politycznej państw członkowskich. Wyróżniającą cechą tej koncepcji był nacisk na poszanowanie suwerenności państw i rozwój współpracy międzyrządowej, a nie ponadnarodowej. Koncepcja ta jest wspierana przez obecny obóz rządzący w Polsce: „W Europie ojczyzn, muszą się zachować struktury państwowe, które wyrażają odrębności narodowe. Tylko państwa narodowe pozwolą zachować kształt europejskiej kultury i europejską tożsamość, która jest tożsamością wielonarodową”.(Jarosław Kaczyński). Premier rządu Wielkiej Brytanii Tony Blair w czasie swojej wizyty w Polsce w 2000 r. mówił: „Europa jest Europą wolnych, niezależnych, suwerennych nacji, które zdecydowały się podzielić swoją suwerennością, mając na uwadze własne interesy oraz wspólne dobro, osiągając wspólnie więcej niż bylibyśmy w stanie osiągnąć indywidualnie. Unia Europejska pozostanie unikalnym połączeniem tego, co międzyrządowe i tego, co ponadnarodowe. Taka Europa może, dzięki swojej sile ekonomicznej i politycznej, być supermocarstwem – supermocarstwem, ale nie superpaństwem.” Dziś Wielkiej Brytanii nie ma w UE, ale pozostał problem stosunku do suwerenności, który w warunkach sporu unijnej biurokracji z rządami Węgier i Polski staje się jedną z kluczowych spraw dla przyszłości Unii.